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Chiedo asilo

Perché in Italia mancano i nidi (e cosa si sta facendo per recuperare il ritardo)

Luglio 2018

 

Più nidi, più scuole dell’infanzia, più accoglienza per i bambini da 0 a 6 anni: l’Europa ce lo chiede da anni. A cominciare dal 2002, quando il Consiglio europeo di Barcellona ha posto a tutti gli Stati membri l’obiettivo di “fornire, entro il 2010, un’assistenza all’infanzia per almeno il 90% dei bambini di età compresa fra i 3 anni e l’età dell’obbligo scolastico” e “almeno il 33% dei bambini di età inferiore ai 3 anni”.

L’Italia ha raggiunto il primo obiettivo prima del 2010 – nel 2015 il 96% dei bambini di età quattro/sei frequentava la scuola dell’infanzia– ma sul secondo è ancora in ritardo: meno di un quarto dei piccoli tra 0 e 2 anni trova posto nei servizi per la prima infanzia. E se in Valle d’Aosta vanno al nido 4 bimbi su 10, in Campania ce la fanno solo 6 su 100.

Eppure, in questi 10 anni sono stati avviati diversi (e costosi) interventi per aumentare l’offerta zero/tre: a partire dal 2007 lo Stato ha speso circa 1.150 milioni di euro, e ora la riforma della “Buona scuola” mette sul piatto oltre 200 milioni l’anno, a decorrere dal 2017, per attuare un sistema integrato di educazione e istruzione da 0 a 6 anni.Con quali prospettive?

 

Il punto di partenza

Per raggiungere gli obiettivi fissati dal Consiglio europeo di Barcellona, l’Italia ha varato: un piano straordinario nel 2007; la sperimentazione delle sezioni primavera a partire dal 2007/2008; il PAC (piano di azione e coesione) nel 2011; e da ultimo, nel 2017, un piano di azione nazionale per l’attuazione del sistema integrato zero/sei.

 

Analisi

Nell’anno educativo 2014/15 sono stati censiti sul territorio nazionale 13.262 servizi socio-educativi per la prima infanzia, di cui il 36% pubblico e il 64% privato. Erano disponibili complessivamente 357.786 posti, pari al 22,8% dei bambini italiani tra 0 e 2 anni. Più alta l’accoglienza in Valle d’Aosta (record nazionale: 39,9%), Umbria, Toscana, Emilia Romagna e provincia autonoma di Trento, che hanno raggiunto e superato il target europeo del 33%. In tre regioni nel sud, Calabria, Campania e Sicilia, meno del 10% dei bambini sotto i tre anni è stato invece accolto in un nido. Maglia nera alla Campania: 6,4%.
Decisamente migliore la situazione per i più grandicelli: nel 2015 il 96,2 % dei bambini nella fascia quattro/sei aveva l’opportunità di frequentare una scuola dell’infanzia.

 

In dettaglio. Interventi e risorse per colmare il gap: 2007-2016

L’obiettivo di ridurre lo squilibrio territoriale nei servizi zero/tre, aumentando anche complessivamente l’offerta di posti disponibili, è da anni in Italia considerato prioritario. A partire dal 2007 sono stati
varati diversi interventi e finanziamenti straordinari, integrati anche con i fondi europei.

  • L’intervento più importante è stato il piano straordinario per lo sviluppo dei servizi socio educativi per la prima infanzia, istituito con la legge finanziaria del 2007, che puntava a creare 40mila nuovi posti nel sistema pubblico per raggiungere un livello di copertura media nazionale nei servizi pubblici del 13% (era l’11,4% nel 2004) e un minimo regionale del 6% (in Calabria era dell’1,7%).
  • Negli stessi anni il MIUR ha promosso la sperimentazione delle sezioni primavera, sezioni aggregate alle scuole dell’infanzia e finanziate dallo Stato, destinate ad accogliere bambini nella fascia di età 24/36 mesi anticipando l’inizio della materna.
  • Dal 2011, infine, è stato promosso un intervento statale rivolto a quattro regioni del sud ricomprese nell’obiettivo europeo Convergenza, il PAC – Piano Azione Coesione – per finanziare, tra gli altri, anche i servizi per i bambini zero/tre.

A partire dal piano straordinario avviato nel 2007, lo Stato ha destinato ai territori regionali circa 1.150 milioni di euro, in media circa 100 milioni l’anno, per sviluppare i servizi destinati alla prima infanzia. Considerando soltanto il piano straordinario e le risorse del PAC, i finanziamenti ammontano a oltre 950 milioni di euro. Calabria, Campania, Sicilia e Puglia hanno assorbito da sole il 60% dei fondi.
Al 31 dicembre 2015 risultava erogato alle regioni oltre il 95% delle risorse stanziate, ad eccezione di circa 24 milioni alla regione Campania (di cui 17 milioni di euro previsti per l’anno 2009 e non incassati).

 

 

Questi fondi si aggiungono alle risorse comunali: dal 2008 al 2014 i sindaci hanno speso per i servizi zero/tre quasi 8,4 miliardi di euro. Le famiglie hanno contribuito in misura crescente ai costi del servizio: la loro quota è passata dal 17,4 al 20,4% della spesa.

 

 

Il primo obiettivo del piano straordinario 2007 – il 13% di copertura media nazionale nella fascia zero/tre nei nidi pubblici – è stato raggiunto e superato, fino a raggiungere un massimo del 14,2% nel 2010: + 55mila posti. I comuni coperti sono passati dal 38,4 al 55,2%. Dal 2011 la copertura ha iniziato a diminuire (12,6% nel 2014).

Il secondo obiettivo – un livello minimo di copertura del 6% a livello regionale – non è stato raggiunto: Puglia, Calabria, Sicilia e Campania presentano ancora coperture inferiori al 6%. Puglia e Campania mostrano una crescita minima, mentre Sicilia e Calabria registrano addirittura un calo negli ultimi dieci anni.

 

Il nido? Sì, no, forse. Dove e perché

Nel 2011, secondo l’indagine multiscopo ISTAT sulle famiglie, il 18,7% dei bambini e delle bambine sotto ai tre anni frequentava un asilo nido pubblico o privato. La quota cambiava al crescere dell’età: dal 5,6% dei bambini con meno di dodici mesi al 19,5% dei bambini tra uno o e due anni, per arrivare al 27,8% tra i bambini oltre i due anni.
A ricorrere al nido erano soprattutto le madri laureate (27,4% degli utenti zero/due) e con un’occupazione (28,6%). La percentuale saliva al 34,7% se la mamma era una dirigente, imprenditrice o libera professionista.
Per i piccoli non iscritti al nido, le motivazioni riguardavano per il 61,4% scelte personali dei genitori (l’avere qualcuno che si poteva prendere cura del figlio, o il considerarlo troppo piccolo) e solo per l‘8,1% fattori oggettivi dovuti a lacune dei servizi di assistenza all’infanzia (disponibilità limitata di strutture,
costo elevato, distanza, orari scomodi). Le differenze territoriali erano notevoli: nel sud e nelle isole, le motivazioni personali superavano il 72%.

 

In dettaglio. Il nuovo sistema integrato zero/sei e il piano nazionale 2017

A dieci anni dal piano straordinario del 2007 è stato avviato un nuovo piano con risorse dedicate alla fascia zero/sei. La riforma del 2015 nota come “Buona scuola” ha infatti introdotto un “sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni” integrando i servizi educativi per l’infanzia (zero/tre) e le scuole dell’infanzia (quattro/sei) in un unico percorso educativo (zero/sei).
Per attuare questo sistema integrato nel 2017 è stato adottato un piano di azione nazionale pluriennale che prevede, tra l’altro:

  • una dotazione di 209 milioni di euro nel 2017, 224 milioni nel 2018 e 239 milioni l’anno a decorrere dal 2019
  • un ruolo di indirizzo, programmazione e coordinamento affidato per la prima volta al Ministero dell’istruzione (MIUR)
  • l’istituzione di una cabina di regia con funzioni di supporto, monitoraggio e valutazione dell’attuazione del piano (e della sua efficacia)
  • l’istituzione di una commissione di esperti che proponga al MIUR le linee guida pedagogiche
  • la messa in sicurezza degli edifici e il miglioramento della qualità dei servizi attraverso la qualificazione universitaria e la formazione continua di tutto il personale, educativo e docente
  • il potenziamento della offerta complessiva ed in particolare delle sezioni primavera, l’ampliamento dell’offerta nei territori dove sono carenti le scuole dell’infanzia statali, la realizzazione di poli per l’infanzia
  • l’introduzione, per le aziende pubbliche e private, di un “buono nido” fino a 150 euro mensili, senza oneri fiscali e previdenziali
  • l‘introduzione di una soglia massima di partecipazione economica delle famiglie
  • l’obbligo di monitoraggio: le regioni devono riferire alla cabina di regia, ogni anno, lo stato di attuazione del piano. Il MIUR, a sua volta, ogni due anni presenta una relazione al Parlamento

 

L’obiettivo prioritario del Piano 2017 è quello di aumentare l’offerta dei servizi, raggiungendo il 75% dei comuni italiani – nel 2014 si registrava la presenza di servizi alla prima infanzia, pubblici o privati, solo nel 55% dei comuni, e in Calabria ancora meno: 6 su 100 – e offrendo il 100% di copertura nella fascia tre/sei e il 33% nella fascia zero/tre.

Calcolando che il settore privato attualmente copre circa l’11% dell’utenza, per raggiungere il 33% occorrerebbe che i servizi sostenuti da finanziamenti pubblici accogliessero il 22% dei bambini tra zero e tre anni, raddoppiando il numero attuale di utenti (nel 2014 erano 197.328).I bambini accolti dovrebbero salire a 343.583, ben 162.421 in più.

 

 

In dettaglio. Basteranno le risorse? I costi del nuovo piano zero/tre

Per raggiungere il 33% di offerta nei servizi zero/tre previsto dalla riforma della “Buona scuola” occorre assicurare un posto a 343.583 bambini nei nidi d’infanzia a finanziamento pubblico, realizzando 162.421 nuovi posti.
Stimando pari a 7.962 euro l’anno il costo medio dell’accoglienza per ogni bambino, le spese di gestione ammonteranno annualmente, a regime, a 2.736 milioni di euro.

 

La tabella 4 offre un altro tipo di simulazione, elaborata da SOSE per le regioni a statuto ordinario utilizzando il modello di stima del costo standard. Prevede una spesa di gestione di 8.770 euro a bambino.
Per raggiungere un’offerta minima del 22% nella fascia zero/tre il fabbisogno standard dei comuni passerebbe da 1,41 a 2,62 miliardi di euro (+85%).
Gli utenti salirebbero da 161.739 a 297.943 (+84%), con un aumento concentrato al sud.
In quasi tutte le regioni la percentuale di copertura supererebbe di poco il 22%, con l’unica eccezione dell’Emilia Romagna: qui il servizio, già oggi molto diffuso, raggiungerebbe il 27,39% dei bambini.

 

 

In base a entrambe le simulazioni, i 239 milioni annui previsti dal piano di azione a partire dal 2019, e che riguardano lo sviluppo dell’intero sistema zero/sei, non sembrano essere sufficienti per raggiungere (e mantenere) una copertura del 33%, raddoppiando i posti offerti attualmente nel settore pubblico e sostenendo le relative spese di gestione.

 

Conclusioni

I dati a livello nazionale mostrano un impatto complessivamente positivo degli interventi avviati negli ultimi 10 anni, sia sulla crescita dell’offerta (posti autorizzati e spesa dei comuni) che sull’utenza accolta.
Il settore dei servizi per la prima infanzia non riesce però ancora a garantire una offerta di qualità su tutto il territorio nazionale.
Il piano straordinario del 2007 ha raggiunto per la fascia zero/tre uno degli obiettivi che si era posto, un valore medio nazionale di presa in carico nei servizi pubblici del 13%. Risulta invece più lontano l’obiettivo della riduzione delle disuguaglianze territoriali: la differenza tra l’indicatore medio nazionale e il valore regionale più basso, pari a 9,7 punti percentuali nel 2004, è salita nel 2014 a 11,4 punti.
Il numero di bambini iscritti ai nidi comunali o sovvenzionati dai comuni è passato da 165.214 nel 2007 a 181.160 nel 2014. L’impatto del piano straordinario può essere valutato sommando il numero di bambini che ogni anno sono stati presi in carico in aggiunta alla quota accolta nel 2007: 181.696 utenti in sette anni.
C’è stato un picco di oltre 200mila utenti nel 2010 e nel 2011, ma dal 2012 si registra un calo nelle iscrizioni al nido: può essere dovuto alla difficoltà delle famiglie a sostenere i costi delle rette e alla difficoltà dei comuni a sostenere le spese di gestione negli anni della crisi, ma anche all’esaurirsi della spinta data dai finanziamenti statali degli anni precedenti.

I dati di monitoraggio degli interventi realizzati negli ultimi dieci anni e le riflessioni che li hanno accompagnati evidenziano alcuni nodi critici per l’attuazione del nuovo sistema integrato zero/sei, introdotto con la riforma della “Buona scuola”:

  • La limitata offerta del settore zero/tre: ancora lontana dagli obiettivi europei stabiliti nel 2002, è fortemente frenata dai finanziamenti disponibili – discontinui, frammentati e insufficienti – così che i costi continuano a gravare principalmente sui bilanci dei comuni e delle famiglie.
  • La disuguaglianza territoriale: il tasso di povertà materiale ed educativa dei bambini è in aumento, ed ai primi posti dell’Indice di povertà educativa (IPE) 2018, calcolato da Save the children, troviamo Campania, Sicilia, Calabria, Puglia e Molise.
  • Le difficoltà nell’integrazione del sistema e della relativa governance, che deve essere raggiunta a tutti i livelli: tra pubblico e privato, tra nidi tradizionali e servizi integrativi, tra nord e sud, tra Stato, regioni e comuni, tra sociale ed educativo, tra profili professionali di educatori ed insegnanti.

Osservazioni

La piena realizzazione del sistema integrato richiede, come previsto dalla riforma, una attività di monitoraggio continua e coordinata, basata su dati completi, esaustivi, aggiornati e tempestivi.
Il 3° Rapporto supplementare presentato dal Gruppo di lavoro per la Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (Gruppo CRC), nel novembre del 2017 ha messo in luce la disomogeneità territoriale della qualità dei dati disponibili: “i tempi e i criteri di raccolta dei dati variano di regione in regione, rendendo difficile l’individuazione dei bisogni e la programmazione di risposte puntuali”.
L’istituzione di una cabina di regia che a livello centrale svolga il monitoraggio dell’attuazione del piano riveste perciò un’importanza fondamentale: i dati raccolti e diffusi attraverso i rapporti regionali di monitoraggio permetteranno di entrare nel merito di temi quali l’aggiornamento normativo, i procedimenti di autorizzazione e controllo della rete dei servizi, le strategie di programmazione dei fondi e la sostenibilità dei costi.

Il dossier

Offre una analisi dei risultati raggiunti dal piano straordinario zero/tre avviato nel 2007, con particolare attenzione ai sistemi di monitoraggio dei risultati e al quadro statistico.
Approfondisce le recenti disposizioni normative, partendo dagli aspetti salienti del decreto legislativo n. 65 del 2017 che ha introdotto il sistema integrato di educazione e istruzione dalla nascita fino a sei anni, attuato dal piano d’azione nazionale.
Stima i costi per raggiungere l’obiettivo di una copertura minima del 22% per i servizi a finanziamento pubblico destinati alla prima infanzia nel 75% dei comuni italiani.
Traccia l‘evoluzione del contesto sociale, culturale e normativo nel quale si è inserita la riforma, approfondendo gli aspetti che riguardano il settore zero/tre e alcune esperienze – nazionali e internazionali – di valutazione dei sistemi educativi e scolastici.

 

 

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